Dlaczego akurat w Europie tak dużo mówi się o międzynarodowym standardzie telekomunikacyjnym UMTS (Universal Telecomunications System)? Jak wygląda proces przyznawania koncesji w krajach Unii Europejskiej, a jak w Polsce?

Zacznijmy od przyczyn pojawienia się UMTS na rynku europejskim oraz od przedstawienia krótkiej historii standardu. Tak szybkie pojawienie się UMTS na naszym kontynencie wiąże się głównie ze specyfiką rozwoju telefonii komórkowej w tym regionie. Nie bez przyczyny na rynkach europejskich kładzie się duży nacisk na rozwój telekomunikacji. Infrastruktura telekomunikacyjna krajów Unii Europejskiej jest porównywalna z tą, którą dysponują USA i Japonia, a w ramach cyfrowej telefonii komórkowej GSM Europa nawet wyprzedziła Amerykę. Podczas gdy w Stanach Iridium inwestowało w zakończony porażką system globalnej sieci satelitarnej, w Europie na szeroką skalę rozwinął się system GSM. Dzięki roamingowi umożliwiał on to, co chciano uzyskać za pomocą Iridium, a mianowicie zagwarantowanie użytkownikom możliwości korzystania z ich telefonów komórkowych w różnych państwach. Znaczenie Starego Kontynentu na rynku światowym sprzyja rozwojowi telefonii ruchomej w Europie. Unijni producenci zapewniają 90% światowej produkcji aparatów telefonicznych i sprzętu potrzebnego do tworzenia sieci. Unia nadal ma silną pozycję w zakresie produkcji łączy i przekaźników telefonicznych. Utrzymanie tej pozycji nie będzie możliwe bez ujednolicenia norm technicznych. USA przoduje w wielu dziedzinach, między innymi dzięki jednolitym normom, jakie są ustanowione w tym kraju. Aby utrzymać przodującą pozycję w telefonii komórkowej, Europa musi wprowadzać ogólne standardy dla kontynentu. Można przypuszczać, że jednym z impulsów utworzenia jednolitego systemu UMTS był raport firmy konsultingowej Booz, Allen i Hamilton, który stwierdzał, że USA szybko wyprzedzi Europę w dziedzinie technologii teleinformatycznych. Z pewnością to spowodowało, że Europa zaczęła rozważać różne możliwości niedopuszczenia do realizacji pesymistycznych prognoz. Poza innymi działaniami, zdecydowano o położeniu nacisku na silną stronę gospodarki europejskiej, czyli telefonię komórkową. Działaniem takim miało być utworzenie telefonii komórkowej trzeciej generacji (3G), która będzie miała wspólne, ujednolicone normy i zapewni użytkownikom szeroki wachlarz usług multimedialnych.

Prace nad UMTS zostały podzielone pomiędzy różne organizacje. Urzędnicy Unii Europejskiej zajęli się przygotowaniem podstawowych założeń systemu. 14 grudnia 1998 roku Parlament Europejski i Rada Europejska podjęły decyzję nr 128/1999/WE o wprowadzeniu w krajach Unii Europejskiej systemu komunikacji komórkowej trzeciej generacji - UMTS. Europejski Instytut Telekomunikacji ETSI (European Telecommunications Standards Institute) zajął się opracowaniem norm technologicznych dla systemu, a specjalny komitet ERC (European Radiocommunication Committee) - utworzony w ramach Europejskiej Konferencji Administracji Poczty i Telekomunikacji CEPT (Conféérence Européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications), określił przepisy regulacyjne i sposób wykorzystania 3G w poszczególnych krajach. Standaryzacją systemu i interfejsów pomiędzy poszczególnymi komponentami nie tylko UMTS, ale całego systemu IMT­ oraz wykorzystaniem pasm częstotliwości radiowych zajęła się Międzynarodowa Unia Telekomunikacyjna ITU (International Telecommunications Union).

Wyjaśnijmy może związek UMTS z ogólnie przyjętym światowym standardem IMT-. UMTS to europejski odpowiednik IMT- (International Mobile Telecommunications). Założeniem projektu IMT- jest stworzenie jednego, choć niejednolitego standardu dla całego świata. Normy nie wszędzie mają być takie same, ale będą ze sobą kompatybilne. Co ciekawe, system ten w praktyce jeszcze nie istnieje i jest jeszcze testowany. Zajmują się nim różne firmy. Siemens zapowiada, że jeszcze w tym roku powstaną w Europie pierwsze próbne instalacje UMTS, a na 2001 r. planuje się instalacje komercyjne.

Mimo tego, że system UMTS nadal powstaje, już w najbliższym czasie w 14 krajach Europy Zachodniej zostaną przyznane łącznie 62 licencje na telefonię komórkową trzeciej generacji (UMTS). Już teraz w większości państw wydano koncesje. W niektórych przypadkach ceny osiągnęły niezwykle wysokie pułapy, w innych uzyskane opłaty były zaskakująco niskie. Wynika to z faktu, że sprzedawane są oczekiwania, a nie rzeczywiste zyski. Przykłady cen i liczby koncesji na tle bazowych informacji o rynku komórkowym w niektórych krajach można znaleźć w poniższej tabelce (podane kwoty są tylko przybliżeniem liczonym według kursów walut z różnych dni).

Pierwszym krajem, który przyznał koncesje na UMTS, była Finlandia. Cały proces rozpoczął się 15 grudnia 1998 roku, a zakończył w marcu 1999 roku. Koncesji udzielono na zasadzie przetargu, czyli jak to przyjęło się nazywać - "konkursu piękności". O koncesję ubiegało się 8 oferentów. Najlepsze propozycje wybrano, analizując pozycję finansową podmiotu, biorąc pod uwagę dostosowanie operatora do potrzeb klienta pod kątem jakości i zakresu świadczonych usług, rozwoju technologicznego, oferowanych cen oraz pozycji konkurencyjnej firmy. Uwzględniono również warunki niezawodności i bezpieczeństwa. Od oferentów pobrano tylko opłaty administracyjne, bez dodatkowych opłat za koncesje. Szok na rynkach spowodował rezultat aukcji przeprowadzonej w Wielkiej Brytanii. Do budżetu Zjednoczonego Królestwa wpłynęła nieoczekiwana kwota 22,5 mld GBP (równe ok. 32 mld USD). Cały proces liczony od początkowych konsultacji dotyczących regulacji do przyznania koncesji trwał od października 1999 roku do czerwca roku, a opublikowanie grup kandydatów do koncesji odbyło się w styczniu br. Pięciu z trzynastu oferentów, którzy na początku się zgłosili, otrzymało zezwolenia na UMTS. Spłata zobowiązań związanych z otrzymaniem koncesji ma być podzielona na dwie 50­ procentowe raty. Według założeń, pierwsza z nich powinna być spłacona po otrzymaniu koncesji, a druga w ratach, między szóstym a dziesiątym rokiem od jej przyznania. Wysokie opłaty spowodowały jednak spadek notowań na giełdzie firm, które zainwestowały w koncesję UMTS. Prawdopodobnie między innymi z tego powodu aukcja w Holandii nie przyniosła spodziewanej kwoty, a od pięciu oferentów uzyskano jedynie niewiele ponad 2 mld USD. Od tego momentu zaczęto bardzo uważnie przyglądać się przebiegowi licytacji w Niemczech. Początkowo aukcją zainteresowało się 12 firm i konsorcjów, lecz z czasem ich liczba spadła do ośmiu. Po niskich kwotach ofert w Holandii nie spodziewano się już dużych liczb. Jednak ku zdumieniu wszystkich, w Niemczech osiągnięto rekordową kwotę 98,8 mld marek (ok. 50 mld USD) za 6 koncesji. Choć wartość ta jest bardzo wysoka, należy podkreślić, że przed ogłoszeniem rezultatu licytacji w Holandii kwotę tę szacowano na jeszcze więcej, a mianowicie na 55,5 mld EURO (wylicytowano 50 mld EURO). Ustalono dokonanie wpłat przez 10 dni od zakończenia aukcji.

Okres wzmożonych działań w dziedzinie UMTS w Europie zbiegł się w Polsce w czasie z pracami nad nowym Prawem telekomunikacyjnym, negocjacjami nad sprzedażą TP SA France Telecom oraz ustaleniami dotyczącymi tworzenia Urzędu Regulacji Telekomunikacji. URT powstanie w związku ze zmianami w dziedzinie telekomunikacji i z wymaganiami Unii Europejskiej oraz jest konsekwencją Prawa Telekomunikacyjnego. Zagadnienie UMTS początkowo nie mogło znaleźć się w centrum uwagi. Gdy okazało się, że z różnych przyczyn i [...] drogi legislacyjnej, w nowym Prawie telekomunikacyjnym pojawił się zapis, który blokuje możliwość przyznania koncesji na UMTS przez cały 2001 rok, postanowiono zająć się sprawą w przyspieszonym tempie. [...] Jeszcze w lipcu nie było [...] decyzji co do formy przyznawania koncesji (przetarg, czy aukcja), nie znana była liczba koncesji, ani tym bardziej minimalna kwota za każdą z nich. Znana była tylko kwota 14 mld zł przyjęta przez Ministerstwo Finansów, jako łączna cena koncesji, mająca zasilić przyszłoroczny budżet w wielkości 7 mld zł. Początkowo decyzja Ministerstwa Łączności co do sposobu przyznawania koncesji miała być ogłoszona na początku sierpnia, lecz rozmowy na ten temat przedłużyły się i konferencję prasową zwołano na 1 września br.[...]. Ogłoszono wówczas, że będzie przyznanych 5 koncesji na zasadzie przetargu, czyli "konkursu piękności" z pewnym elementem licytacji. Minimalną ceną każdej koncesji ma być 750 mln EURO, czyli powyżej 660 mln USD (ok. 2,9 mld zł). Jej spłata ma być podzielona na 7 rat, z których pierwsze dwie - stanowiące 50% ceny za koncesję - mają być uiszczone do 1 marca 2001 r., pozostałe - w wysokości 10% każda - są rozłożone na lata 2006-2010. Zrezygnowano więc z pierwotnego założenia budżetowego, przewidującego spłatę drugiej połowy raty za koncesję w 2002 r. Oferenci mają być oceniani na podstawie ich kwalifikacji rynkowych, technicznych i ekonomiczno­ finansowych oraz zgłoszonej propozycji cenowej. Element aukcji ma być zawarty w "trzeciej kopercie", w której oferenci mają zobowiązać się do zapłacenia określonej ceny za koncesję. Licytacja ma być tylko jednym z elementów decydujących o przyznaniu koncesji. [...] Należy jednak zaznaczyć, że wszystkie propozycje dotyczące UMTS mają na razie charakter konsultacyjny i jeszcze można spodziewać się pewnych zmian, choć nie będą one raczej [...] radykalne.

Proces przetargowy odbędzie się w ekspresowym tempie. Wynika to z zapisu w prawie telekomunikacyjnym, zgodnie z którym nie będzie możliwe wydawanie koncesji przez cały następny rok. Z tego powodu już 2 października zostanie ogłoszone zaproszenie do przetargu, a do końca grudnia zostaną wydane koncesje. Wyniki przetargu mają być ogłoszone 29 listopada br. Całość zajmie więc niecałe 3 miesiące. Ministerstwo będzie miało zaledwie 3 tygodnie na ocenę ofert. Dla porównania proces przyznawania koncesji w Niemczech trwał prawie 6 miesięcy, a w Zjednoczonym Królestwie 7. Pośpiech spowodował co prawda, że Polska będzie pierwszym krajem naszego regionu, w którym zostanie przyznana koncesja na UMTS. Jest to dobre hasło reklamowe dla naszego państwa, ale powoduje wiele niedociągnięć operacyjnych. W pierwszych planach dotyczących koncesji zakładano przyznać je w 2001 roku.[...] Szkoda, że decyzja o de facto przyszłości polskiego rynku multimedialnego jest podejmowana w takim pośpiechu. Pod znakiem zapytania stoi na przykład przydział częstotliwości. Do tej pory większość zakresów, na których powinno działać UMTS, należy do wojska. Na konferencji prasowej z 1 września br. zapewniono jednak, że do końca roku zakresy te będą zwolnione.

Wyjaśnijmy teraz pokrótce motywy niektórych decyzji i przewidywane ich skutki. Pierwsze pytanie, jakie wiele osób z pewnością sobie zadaje, dotyczy liczby koncesji. Dlaczego akurat 5 zezwoleń? Decyzja została podjęta na bazie symulacji ekonomicznych dotyczących kosztów związanych z UMTS i spodziewanych zysków. Przyjęto przy tym różne założenia dotyczące zarówno liczby operatorów, jak i spodziewanego rozwoju rynku. Kolejne aspekty, jakie uwzględniono, dotyczą przebiegu wydawania koncesji w innych państwach europejskich oraz możliwych częstotliwości do "rozdysponowania". Główny czynnik, jaki zadecydował o wyborze, dotyczy możliwości konkurencyjnej obecności operatorów na rynku. Liczba została wyznaczona w taki sposób, aby zmusić przyszłych posiadaczy koncesji do konkurencji [...]. Zbyt mała liczba operatorów, przy której wielkość rynku pozwoliłaby na swobodną działalność każdego z nich, mogłaby doprowadzić do sytuacji podobnej do monopolu. Firmy te mogłyby utworzyć coś w rodzaju kartelu firm oligopolistycznych i odpowiednio podzielić wpływy między siebie. Przydział częstotliwości jest w rzeczywistości sprzedażą przedsiębiorstwu prawa do czerpania zysków i to zysków nadzwyczajnych, gdyż brak możliwości wejścia na rynek eliminuje presję konkurencyjną ze strony potencjalnych nowych przedsiębiorstw.

Kolejne pytanie, jakie nasuwa się w związku z przyznaniem koncesji na UMTS, dotyczy sposobu wyboru oferentów. Dlaczego w Polsce zdecydowano się na przetarg, czyli jak to obecnie częściej się nazywa "konkurs piękności"? Skąd taki wybór i jakie mogą być jego konsekwencje? W przypadku aukcji oferenci licytują się i w ten sposób koncesję uzyskują Ci, którzy są skłonni najwięcej za nią zapłacić. Dzięki tej metodzie uzyskuje się najwyższe wpływy do budżetu. Niektórzy obawiają się jednak, że tak wysokie koszty mogą zwolnić poziom inwestycji w kierunku rozwoju sieci oraz nałożyć zbyt wysokie ceny na abonentów i tym samym zmniejszyć zainteresowanie nowym systemem. Na konferencji zorganizowanej 5 września br. przez PAIZ, dotyczącej rozwoju infrastruktury teleinformatycznej w Polsce, Warren Clark - były doradca ministrów łączności zaproponował, aby Polska poszła za przykładem Hiszpanii. Na półwyspie Pirenejskim głównym warunkiem przyznania koncesji było zobowiązanie operatorów do poczynienia odpowiednio wysokich inwestycji w rozwój rynku telefonii komórkowej. Zorganizowanie przetargu ma jednak też wiele wad. Przede wszystkim odgórnie wyznaczona cena nie koniecznie musi mieć odzwierciedlenie w rzeczywistości. Wyznaczają ją głównie teoretycy, nie mający związku z praktyczną stroną działalności sektora. Bardzo prawdopodobne jest, że tak się stało w warunkach polskich. Cena 750 mln EURO (2,9 mld zł - kurs EURO z 7 września br.) najprawdopodobniej została wyznaczona na potrzeby budżetu państwa, a nie na skutek przesłanek merytorycznych. Należy zauważyć, że po przemnożeniu podanej podczas ostatniej konferencji prasowej z 1 września kwoty 750 mln EURO (ok. 2,9 mld zł) przez 5 koncesji, daje to kwotę 14,5 mld zł, a podczas ustaleń budżetowych dotyczących wpływów z koncesji na UMTS liczonych początkowo na 2 lata zaproponowano 14 mld zł (7 mld zł na przyszły rok). Ocena firm w przetargu jest bardziej subiektywna. Oczywiście dobrze, że we wstępnej koncepcji przetargu na UMTS w Polsce zakłada się ocenę kwalifikacji oferenta i jego udziałowców w zakresie telekomunikacji. Dobrze też, że przewiduje się sprawdzenie wiarygodności finansowo-ekonomicznej firmy oraz technicznej realizacji przedsięwzięcia. Jednak są to elementy, które można ocenić w sposób niewymierny. Dlatego jest to metoda bardziej sprzyjająca korupcji niż aukcja. W Polsce o przyjęciu przetargu zdecydował prawdopodobnie też czas. W przetargu łatwiejsze jest też zapewnienie konkretnych dat. Licytacja trwa bowiem tak długo, jak długo firmy są zainteresowane podbijaniem ceny. Wobec konieczności wydania koncesji, do końca tego roku jakiekolwiek niepewności co do terminu ich przyznania nie byłyby wskazane.

Kto należy do grona spodziewanych oferentów? [...] Z pewnością podmiotem zainteresowanym jest TP SA, a tym samym [...] zależna od niej spółka PTK Centertel (Idea), gdyż kwestię tę omawiano także w trakcie negocjacji prywatyzacyjnych i zapewniono temu operatorowi udział w przetargu na równoprawnych warunkach. Należy się spodziewać, że do przetargu przystąpią także dwaj pozostali operatorzy komórkowi, czyli Polkomtel (Plus GSM) i Polska Telefonia Cyfrowa (Era GSM). Netia już zgłosiła chęć uczestnictwa w przetargu. Kolejnymi konkurentami mogą okazać się PKP i TelEnergo. Na konferencji prasowej z 1 września br. Ministerstwo Łączności przyznało, że zgodnie ze wstępnymi rozeznaniami do przetargu przystąpią też firmy jeszcze nieobecne na polskim rynku, a mające znaczenie w telefonii światowej. Łącznie spodziewanych jest 6-7 oferentów zainteresowanych przetargiem. Niektórzy obawiają się, że chętnych może być mniej niż koncesji. Co prawda operatorzy zgłaszają zastrzeżenia co do wielkości opłat koncesyjnych i mówią, że są skłonni zapłacić do 100 mln Euro za licencję, zamiast proponowanych 750 mln. Oczywiście trudno w tym momencie stwierdzić, czy są to rzeczywiste problemy, czy tylko gra negocjacyjna zmierzająca do obniżenia kosztów. Z pewnością operatorzy przez cały czas ponoszą wysokie koszty inwestycyjne, więc koncesja taka jest dla nich dużym obciążeniem. Z drugiej strony koncesje dają też wysokie potencjalne zyski na zamkniętym rynku. Wydaje mi się jednak, że zagrożenie wypadnięcia z rynku w razie szerokiego zainteresowania użytkowników systemem UMTS stanie się mocnym impulsem, który popchnie firmy w stronę przetargu, tym bardziej że uzyskana licencja będzie ważna przez 15 lat.

Autorka jest głównym specjalistą w Departamencie Regulacji i Polityki Multimedialnej Ministerstwa Łączności.